Num contexto de instabilidade geopolítica, pressão regulatória e volatilidade nos custos agrícolas, a soberania alimentar deixou de ser apenas um conceito político para se tornar uma variável estratégica na gestão das cadeias de abastecimento. Para Portugal – e para a Europa –, a questão já não é apenas garantir alimentos seguros, mas assegurar produção, logística e abastecimento resilientes, competitivos e sustentáveis.
Num mundo abalado por crises sucessivas – da pandemia à guerra na Ucrânia, passando pela emergência climática –, a forma como produzimos, distribuímos e consumimos alimentos tornou-se uma questão central de segurança e estratégia. Emerge, neste contexto, com força renovada, o conceito de soberania alimentar, um termo que transcende a simples garantia de que há comida na mesa para questionar quem controla os sistemas que nos alimentam. Para a Europa, e em particular para Portugal, alcançar um maior grau de soberania alimentar não é apenas uma meta desejável; é um imperativo para a resiliência económica, a sustentabilidade ambiental e a coesão social.
Este artigo explora, com base em análises de especialistas, dados de mercado e políticas em curso, o que significa realmente a soberania alimentar, a sua importância crítica, os alimentos que estão no centro deste debate e as profundas implicações das decisões que estão (ou deveriam estar) a ser tomadas.
Embora frequentemente confundidos, os conceitos de soberania e segurança alimentar apontam para dimensões distintas e, por vezes, conflituantes do sistema alimentar. A segurança alimentar, tal como definida e implementada na União Europeia, foca-se em garantir que os alimentos disponíveis são seguros para o consumo, desde o produtor ao consumidor. Este pilar assenta num vasto e harmonizado quadro legislativo que cobre toda a cadeia de abastecimento, incluindo as importações, com prioridade máxima para a higiene, a sanidade animal e vegetal e rigorosos controlos oficiais. O seu objetivo primordial é proteger a saúde do consumidor, independentemente da origem do produto.
Por outro lado, a soberania alimentar, um conceito cunhado pelo movimento de agricultores Via Campesina, em 1996, é fundamentalmente política. Refere-se ao “direito dos povos a alimentos saudáveis e culturalmente apropriados, produzidos através de métodos sustentáveis e ecológicos, e o seu direito a definir os seus próprios sistemas agrícolas e alimentares.” Como sublinha Marta Vasconcelos, investigadora do Centro de Biotecnologia e Química Fina da Universidade Católica Portuguesa, a soberania alimentar “centra o direito das populações de decidir as suas políticas agrícolas e alimentares”, dando primazia ao mercado interno, ao controlo sobre os recursos naturais (terra, água, sementes) e aos agricultores que produzem de forma sustentável. É, na sua essência, uma alternativa ao modelo alimentar globalizado e dominado por grandes corporações, procurando capacitar as comunidades locais a controlar a produção, distribuição e consumo de alimentos.
A investigadora lembra que os conflitos de prioridades são evidentes. A soberania alimentar privilegia os circuitos curtos e a autonomia local, enquanto a segurança alimentar na União Europeia integra fluxos comerciais globais, desde que estes cumpram as normas sanitárias. Esta tensão manifesta-se no preço: produtos importados, muitas vezes produzidos com normas ambientais e laborais menos exigentes, podem ser mais baratos, colocando a produção local, que arca com custos de conformidade mais elevados, em desvantagem competitiva.
O conceito de soberania alimentar, no contexto europeu contemporâneo, foi adotado na perspetiva da soberania das nações, num quadro de defesa nacional, refere, por sua vez, Pedro Reis, professor da NOVA Medical School. Significa a necessidade de assegurar a disponibilidade de níveis mínimos dos principais bens alimentares, de forma a não haver ruturas de abastecimento em situações de crise, como, por exemplo, fortes perturbações ou interrupções prolongadas nos meios de transporte. “A maior falha estará, certamente, na nossa capacidade coletiva de nos prepararmos para responder a crises, como se verificou no apagão, e a aprovação muito recente de uma estrutura para melhorar a resposta a crises graves, o CorGov, onde terá de estar a segurança alimentar”, afirma, apontando que a questão mais crítica reside na garantia de níveis de armazenamento dos bens mais consumidos (consumo final ou intermédio) que evitem situações de rutura no sistema de abastecimento alimentar, em caso de crise grave e prolongada.
“O conceito de soberania do sector depende do equilíbrio da balança comercial agroalimentar”, aponta, por seu turno, Luís Mira, secretário-geral da Confederação dos Agricultores de Portugal. “Vivemos num mercado aberto e os consumidores são soberanos. Pelo que se preferirem consumir, por exemplo, frutas tropicais, em vez da fruta da época que é produzida no nosso país, estão, naturalmente, no seu direito”, nota, acrescentando que “o conceito de soberania alimentar é relativo e, de qualquer modo, o risco de falta de alimentos para a população no quadro da União Europeia é uma questão que não se coloca.”
Já António Alvarenga, professor associado convidado na NOVA SBE, e Maria Carvalho, teaching assistant na mesma instituição de ensino, lembram que, em Portugal, a soberania alimentar é parcial: o país destaca-se em produtos mediterrânicos (é o segundo maior produtor da União Europeia de azeite e amêndoa, além de forte exportador de vinho), mas muito dependente de culturas essenciais. Por exemplo, só cobriu cerca de 18% das suas necessidades de leguminosas em 2024, importando a grande maioria. Por outras palavras, Portugal é robusto em culturas tradicionais, eventualmente não essenciais, mas altamente dependente do exterior, por exemplo, em cereais, leguminosas e proteína animal, refletindo alguma vulnerabilidade na autonomia alimentar nacional.
“Na generalidade, podemos identificar algumas fragilidades estruturais dos sistemas alimentares dominantes na Europa: grande uso de energia, dependência de fertilizantes minerais e outras matérias-primas externas, poucos agricultores e dependência de trabalho precário, baixa agrobiodiversidade, padrões alimentares desajustados e alto volume de desperdício”, resume Pedro Horta, policy officer na ZERO. O ambientalista realça que os sistemas alimentares dominantes são muito intensos em energia, nas suas várias componentes. E que grande parte dessa energia – e dos materiais necessários para a sua distribuição e uso – dependem de grandes volumes de importações. A utilização de energia para o fabrico de fertilizantes azotados, por exemplo, ou para a produção animal, que “está largamente dependente da importação de mercadorias como a soja e o milho, de várias origens”, e que se “liga com padrões alimentares desajustados.”
A verdade é que, na opinião de Pedro Horta, a política agroindustrial tem favorecido também a concentração da produção e a diminuição dos preços no produtor, assim como da agrobiodiversidade e o desaparecimento de cadeias curtas de abastecimento, fatores que fragilizam a capacidade de inovação e resposta a crises. Por outras palavras, “os modelos agrícolas promovidos têm levado à contração do número de agricultores e à dependência de mão-de-obra tendencialmente precária, que se pretende móvel e barata, levando a situações graves, classificáveis como escravatura moderna.”
Tudo isto coloca o foco no mercado e na escolha do consumidor, relativizando a importância da origem. Contudo, as recentes perturbações globais vieram demonstrar a fragilidade de uma dependência excessiva de cadeias de abastecimento longas e complexas, reforçando os argumentos a favor de uma maior autonomia estratégica.
Entre o Green Deal e a dependência externa
A União Europeia encontra-se numa encruzilhada. Por um lado, a Política Agrícola Comum (PAC), um dos pilares históricos do projeto europeu, tem como objetivo garantir a segurança dos abastecimentos e estabilizar os mercados. Por outro, o ambicioso Pacto Ecológico Europeu (Green Deal), e a sua estratégia Do Prado ao Prato (Farm to Fork), impõem metas ambientais rigorosas que visam transformar o sistema alimentar europeu, tornando-o mais justo, saudável e sustentável.
Instrumentos que, na opinião de Pedro Reis – nomeadamente a PAC –, são cruciais para garantir um abastecimento estável de produtos alimentares, preservar os rendimentos dos agricultores, proteger o ambiente e manter o dinamismo das zonas rurais.
As metas definidas pela Comissão Europeia incluem objetivos ambiciosos para 2030, como a redução de 50% no uso de pesticidas, a diminuição de, pelo menos, 20% no uso de fertilizantes e o aumento da área de agricultura biológica para 25% da superfície agrícola total da União Europeia. Mas, embora cruciais para a sustentabilidade a longo prazo, estas políticas geram preocupações sobre o seu impacto na produtividade e competitividade no imediato. Como aponta António Alvarenga, estudos de impacto indicam que a redução de pesticidas, por si só, “poderia implicar uma queda de cerca de 10% na produção agrícola, pressionando a capacidade produtiva”, acrescentando que as reduções do uso de fertilizantes (cuja meta é menos 20%) podem diminuir os rendimentos em culturas intensivas, se essas reduções não forem compensadas por tecnologia.
Este potencial decréscimo produtivo colide com uma realidade de dependência externa em sectores críticos. A União Europeia é altamente dependente da importação de produtos como a soja e o milho para a alimentação animal, o que sustenta a sua produção de carne e lacticínios. A guerra na Ucrânia expôs de forma dramática esta vulnerabilidade, não só no que toca aos cereais, mas também aos fertilizantes, cuja produção é intensiva em gás natural, um recurso cujo preço disparou com o conflito. A dependência de importações de nutrientes essenciais como o fósforo, cujas reservas mundiais estão concentradas num número muito limitado de países, constitui outro risco estratégico de longo prazo.
O Parlamento Europeu, num relatório de 2023 sobre a resiliência da agricultura da União Europeia, reconheceu que a produção alimentar deve ser considerada um “sector estratégico” e instou a uma redução das dependências, nomeadamente através do incentivo à produção de culturas proteicas, como as leguminosas, em solo europeu. A PAC 2023-2027 tenta equilibrar estes objetivos, introduzindo os chamados eco-regimes, que remuneram os agricultores por práticas benéficas para o clima e o ambiente, como a rotação de culturas com leguminosas, que fixam o azoto no solo e reduzem a necessidade de fertilizantes sintéticos.
“A estratégia Farm to Fork promove a transição para sistemas alimentares mais sustentáveis e saudáveis, podendo aumentar o valor e a estabilidade das cadeias internas quando estas se alinham com metas ambientais e com a segurança do abastecimento”, refere Marta Vasconcelos. Que alerta, contudo, que também existem riscos e efeitos associados à transição. “Os custos de conformidade e de adaptação tecnológica, decorrentes das metas climáticas e ambientais do Green Deal, podem reduzir as margens a curto prazo e exigir investimentos significativos, criando o risco de dependência caso a produção local não acompanhe a competitividade.” Pegando no caso das leguminosas já mencionado, a investigadora da Católica refere que os efeitos positivos incluem a valorização destas culturas através da rotação obrigatória e dos eco-regimes, que as reconhecem como culturas de serviço e de produção, contribuindo para a redução de inputs e emissões.
Já o professor da NOVA Medical School considera que a principal questão está no excesso legislativo e de burocracia, assim como na falta de alguma flexibilidade na implementação das medidas. É o caso de instrumentos disponíveis nalgumas regiões do mundo, mas que não são permitidos na União Europeia, ou são fortemente condicionados. Pedro Reis dá o exemplo do uso da somatropina bovina e uma maior liberdade no cultivo de culturas geneticamente modificadas.
Por outro lado, a agricultura é uma atividade fortemente dependente de energia, nomeadamente para tratores e outras máquinas pesadas, onde é muito difícil a transição para combustíveis provenientes de fontes renováveis. O professor aponta que, atualmente, já existe um nível elevado de investimento em energia solar para alguns consumos, como seja nos sistemas de rega e nas estufas, mas para as máquinas pesadas é muito mais complexa e difícil essa transição.
Já no que se refere à retirada de mercado de alguns pesticidas e a planeada redução de 50% no seu uso, Pedro Reis afirma que é indiscutível que sejam retirados produtos com riscos elevados comprovados para a saúde humana e dos ecossistemas, assim como seja obrigatória a proteção integrada para os agricultores profissionais e que sejam implementadas medidas para um uso mais sustentável. No entanto, acrescenta, uma redução imponderada das substâncias ativas disponíveis no mercado pode incrementar significativamente o surgimento de resistências, podendo conduzir a elevadas perdas de produção ou ao aumento das quantidades usadas de pesticidas autorizados. Mas o fator mais relevante, no seu entender, “foi a imposição de metas demasiado ambiciosas na estratégia Farm To Fork, tanto ao nível da redução do uso de pesticidas como de fertilizantes azotados e fosfatados”, onde o incumprimento teria impacto muito significativo nalgumas produções. “Esta ambição foi contraproducente, pois a estratégia Farm to Fork é muito mais, incluindo a redução para metade do desperdício alimentar e medidas de promoção de um comércio mundial mais justo e sustentável”, conclui.
No entanto, a implementação destas políticas é complexa e gera tensões. Os agricultores protestam contra o que consideram ser uma carga burocrática excessiva e uma concorrência desleal de produtos importados que não cumprem as mesmas regras. O enfraquecimento recente de algumas metas do Green Deal, em resposta a estes protestos, ilustra a dificuldade em conciliar a transição ecológica com a viabilidade económica do sector agrícola e a garantia da autonomia produtiva.
A conclusão das recentes políticas europeias é clara. Pelo menos para António Alvarenga e Maria Carvalho: “As metas climáticas da União Europeia, aliadas às regras agrícolas, tendem a tornar a agricultura mais sustentável, porém, potencialmente menos produtiva se não houver implementação eficaz de contrapartidas tecnológicas.”
O caso português é um microcosmo das tensões e paradoxos europeus. O país detém uma balança comercial agroalimentar cronicamente deficitária, mas, ao mesmo tempo, exibe casos de enorme sucesso em nichos de mercado de alto valor. É robusto e excedentário em produtos emblemáticos da dieta mediterrânica, mas perigosamente dependente em alimentos da base da pirâmide alimentar.
Portugal afirma-se como uma potência em produtos de alta qualidade. É o segundo maior produtor de azeite da União Europeia e um exportador de renome de vinhos. O sector das frutas e legumes tem demonstrado um dinamismo notável, com as exportações a atingirem 2,5 mil milhões de euros em 2024. O sucesso dos pequenos frutos, como a framboesa e o mirtilo, e o crescimento exponencial da fileira do azeite – que passou de um défice comercial para um saldo positivo de quase mil milhões de euros em 2024 – são exemplos de como a aposta na qualidade, na tecnologia e na orientação para os mercados externos pode gerar valor.
O reverso da medalha é uma dependência externa preocupante em produtos essenciais. O grau de autoaprovisionamento em cereais é inferior a 20%, uma vulnerabilidade histórica que a recente Estratégia +Cereais do Governo tenta mitigar, com a ambiciosa meta de atingir 38% de produção nacional. A situação é igualmente crítica nas leguminosas secas (grão, feijão, ervilha), onde o autoaprovisionamento foi de apenas 18% em 2020, apesar de a área cultivada ter aumentado 40% na última década. Esta dependência estende-se às proteínas vegetais para rações, com importações massivas de soja e seus derivados, essenciais para a produção pecuária nacional. “O grau de autoaprovisionamento de cereais para ração e consumo é muito baixo, o que evidencia uma forte dependência externa e uma elevada exposição à volatilidade internacional e às novas regulamentações ambientais”, refere Marta Vasconcelos.
Alguns dos fatores que limitam a autonomia agrícola no país prendem-se com características geográficas, outros com capital humano e de inovação. Os professores da NOVA SBE lembram que Portugal enfrenta seca frequente e irregularidade pluviométrica no Alentejo e no Algarve. E que o aquecimento e eventos extremos (ondas de calor e tempestades) afetam negativamente os rendimentos agrários, sobretudo no sul. O resultado? A disponibilidade hídrica é crítica, exigindo irrigação intensiva em anos secos. Sendo que, com as alterações climáticas, a situação tenderá a agravar-se.
Por outro lado, é inequívoco que a pressão urbana tem levado à redução da área cultivada, assim como a favor de utilizações para alimentação animal e culturas permanentes industriais. Sem esquecer que “solos erodíveis e pastoreio extensivo agravam o desafio”. E há ainda que contar com o inevitável envelhecimento da população, que também abarca os agricultores, e a que se junta a falta de trabalhadores sazonais. Tudo isto “aumenta a pressão para mais mecanização e implementação de soluções automatizadas”. É certo que “o recurso a mão-de-obra imigrante tem sido uma solução, mas novas restrições à sua entrada poderão pôr em causa essa solução”, refere António Alvarenga.
O professor acrescenta que já se verificam alguns esforços de digitalização no sector (sensores IoT, regas eficientes, sistemas de agricultura de precisão), mas ainda são sobretudo pontuais.
Culturas como o feijão, o grão, a ervilha e a soja podem aumentar significativamente a produção nacional de proteína vegetal e de fixação de nitrogénio no solo. Incentivar este cultivo aumentaria as matérias-primas para consumo humano e alimentação animal, reduzindo importações de soja e milho. Mas as recomendações vão (ainda) mais longe: no que toca a cereais, embora o rendimento por hectare seja limitado, investir em variedades adaptadas ao clima mediterrânico (por exemplo, trigos de outono mais resistentes ou milho irrigado) poderia aumentar a autossuficiência. O Governo definiu como meta Portugal produzir 38% dos cereais consumidos, mas tal objetivo tem-se revelado difícil, com o horizonte temporal a ter de ser alterado. É um objetivo ambicioso, quase duplicando a percentagem atual (17,9%). A expansão do trigo de inverno e a modernização de arrozais são também possíveis prioridades.
Já no que concerne à produção de hortícolas protegidos (tomate, alface) e frutas locais (citrinos, maçã resistente), a sua ampliação “poderia diminuir as importações. Em particular, a reconversão de terras para culturas de ciclo curto e rotatividade, nomeadamente no Alentejo e no Ribatejo, poderia suprir parte dos hortofrutícolas importados.”
Não menos importante, embora a olivicultura e a viticultura sejam já muito fortes no país, na opinião dos professores da NOVA SBE, são áreas que têm ainda espaço para crescer via intensificação sustentável, mantendo excedentes exportáveis.
Finalmente, o desenvolvimento interno via biotecnologia de variedades de sementes adaptadas (biofortificação, tolerância à seca) pode atrair o investimento e fortalecer a cadeia produtiva, particularmente em contexto de alterações climáticas.
A questão do défice de aprovisionamento é mais complexa do que parece à primeira vista. É certo que há produtos – como o azeite – com grande sucesso. No entanto, Pedro Reis alerta para o facto de que a grande expansão dos novos olivais ocorreu em terras onde se produzia trigo, implicando uma redução da produção nacional deste bem agrícola. “A expansão das culturas com maior potencial de exportação implica uma maior pressão sobre os recursos hídricos nas regiões mais produtivas”, aponta, acrescentando que um dos nexos mais interessantes é a relação da agricultura com a alimentação. Face a isto, o professor afirma taxativamente que uma alimentação mais equilibrada, com maior consumo de produtos da época e optando por produtos nacionais, dá certamente um forte contributo para a redução da balança comercial.
Perante um cenário de dependências estruturais e riscos emergentes, o reforço da soberania alimentar portuguesa e europeia exige uma ação concertada em múltiplas frentes, combinando inovação tecnológica, novas práticas agrícolas e políticas públicas coerentes.
A inovação surge como uma resposta-chave para produzir mais e melhor com menos recursos. A agricultura de precisão, que utiliza ferramentas digitais como sensores, drones e inteligência artificial, permite uma aplicação cirúrgica da água, fertilizantes e pesticidas, reduzindo os custos e os impactos ambientais. A biotecnologia e as novas técnicas genómicas (NTG), como a CRISPR, abrem a porta ao desenvolvimento mais rápido de variedades de plantas mais resistentes a pragas e doenças e à seca, um fator crítico no contexto das alterações climáticas. Pedro Reis salienta o potencial destas ferramentas para “obter, de forma mais rápida e precisa, plantas menos suscetíveis a stresses abióticos, como o hídrico.”
O professor da NOVA Medical School vai mais longe e afirma que “a tecnologia digital está a abrir muitas portas.” E dá o exemplo de “armadilhas inteligentes”, que permitem contar o número de insetos de uma determinada praga e, depois, determinar qual o momento certo para se fazer um tratamento fitossanitário. A que se junta a robotização, que está a ser puxada pela produção para colmatar a falta de mão-de-obra, existindo já testes de máquinas para a colheita de pequenos frutos.
No entanto, alerta que, neste leque de inovações, “é preciso ir para além das ferramentas digitais, automação e robotização e melhoramento de plantas, para referir a investigação e inovação em práticas baseadas no funcionamento dos ecossistemas, de forma a ir substituindo produtos de síntese por processos naturais (por exemplo, bactérias simbiontes e micorrizas para reduzir ou dispensar a aplicação de adubos, o uso de insetos auxiliares ou de luta biotécnica para reduzir ou substituir o uso de pesticidas).” Para o professor da NOVA Medical School, este conhecimento científico e a sua aplicação na produção agrícola é cada vez mais relevante, porque permite reduzir o uso de produtos de síntese, com todas as vantagens inerentes, mas também porque melhora a saúde do solo e de todo o ecossistema, aumentando o potencial produtivo e contribuindo para uma maior produção de bens públicos, como o sequestro de carbono, a melhoria do ciclo hidrológico e dos nutrientes.
Paralelamente, ganham força as práticas baseadas na ecologia. A agricultura regenerativa, a rotação com leguminosas, o uso de coberturas e a aposta em biofertilizantes e controlo biológico de pragas são soluções que melhoram a saúde do solo, aumentam a sua capacidade de reter água e carbono e reduzem a dependência de produtos de síntese química. Como defende o ambientalista Pedro Horta, é preciso tratar a alimentação como um “bem público” e remunerar os agricultores pelos “serviços de ecossistema que não são valorizados pelos mercados.”
A soberania alimentar deixou de ser uma bandeira de movimentos ativistas para se tornar um pilar central da estratégia e da resiliência da Europa. As crises recentes desnudaram as fragilidades de um sistema alimentar globalizado, excessivamente dependente de longas cadeias de abastecimento, de energia fóssil e de um número limitado de fontes de matérias-primas. Para Portugal, com as suas vulnerabilidades estruturais, mas também com os seus enormes potenciais, o desafio é particularmente agudo.
Alcançar uma maior autonomia alimentar não significa fechar fronteiras ou ambicionar uma autossuficiência irrealista. Significa, sim, fazer escolhas estratégicas: reduzir dependências críticas, valorizar os recursos endógenos, apostar na inovação e na sustentabilidade e construir um sistema alimentar mais resiliente, equitativo e capaz de garantir alimentos saudáveis e de qualidade para todos, hoje e no futuro.
Este é um desafio que convoca todos os elos da cadeia: desde os decisores políticos que desenham a PAC, aos cientistas que desenvolvem novas variedades, aos agricultores que trabalham a terra, à indústria e ao retalho que processam e distribuem e, finalmente, a cada consumidor, cujas escolhas diárias moldam, em última análise, o sistema que nos alimenta.
Fonte: Grande Consumo